1. 사업의 개요

 

 

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민간투자사업이란 사회기반시설을 민간자금으로 건설하고 민간사업자가 운영하는 것을 말합니다.
건설 직후에 소유권은 정부로 이전되고 민간은 일정기간 동안 사회기반시설을 운영할 권리를 취득합니다.
정부입장에서는 민간투자사업을 통하여 사회기반시설을 빠르게 확충하면서도 
건설자금을 절약할 수 있다는 장점이 있습니다.

 


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민간투자사업을 투자비용 회수 방법에 따라 크게 두 가지로 분류할 수 있는데,
민간사업자의 투자비용을 이용자들의 사용료로 회수하는 민간투자사업을 BTO(Build-Transfer-Operate)라고 합니다. 
이 경우에는 사용료가 얼마나 회수될 수 있을지에 대한 수요 위험을 민간이 부담하게 됩니다.
원리금회수를 장담할 수 없으므로 정부는 민간이 부담한 수요위험의 일부를 경감시켜 주기 위해 
수입의 일정비율을 보장해 주는 옵션(최소운임수입보장:MRG)을 제공합니다. 
이는 정부의 우발부채로서 감사보고서 주석에 기재됩니다.

 

반면에 민간사업자의 투자금액을 운영기간 동안 정부가 원리금으로 
상환하는 민간투자사업을 BTL(Build-Transfer-Lease)라고 합니다.
이 경우에 수요예측에 대한 위험은 전부 정부가 부담하며 민간사업자는 확정된 원리금을 지급받습니다.
이는 정부가 금융기관으로부터 자금을 차입하는 것과 같으므로 
재정적으로 절감되는 부분은 없으며 고스란히 정부의 부채로 계상됩니다.

 

서울시의 9호선 민간투자사업은 BTO입니다.
민간투자자(로템 컨소시엄)는 6,577억원(03년 불변기준 4,795억원)을 투자한 
9호선 1단계구간을 서울시에 기부채납하고 9호선을 30년동안 운영할 권리를 취득하였습니다.

 

서울시 지하철은 운영적자이기 때문에 현재와 같은 요금체계에서는 민간이 투자한다고 해서 이익을 얻기는 어렵습니다.
따라서 서울시는 일정 한도의 운임결정권을 민간투자자에게 부여하였습니다.

 

또한, 서울시는 민간투자자가 부담하는 수요위험의 일부를 경감시켜주기 위해
30년의 계약기간 중 첫 5년은 예상운임수입의 90%, 다음 5년은 80%, 그다음 5년은 70%를 보장합니다.
서울시가 이러한 의무를 이행하면 그 이후에 발생하는 영업적자는 전적으로 민간투자자의 책임입니다.

 

사업 4년차인 2013년까지 실제운임수입은 예상운임수입에 미달하여 
서울시는 9호선메트로에 1,632억원을 지급할 의무가 발생하였습니다. 
서울시는 현재까지 투자금 6,577억원을 절약한 대신 그 중 24%인 1,632억원을 MRG로 지급한 셈입니다.
이 금액은 BTL의 원리금 상환과 비교하면 민간투자자가 기부채납 된 투자금의 일부를 회수한 개념이므로 
단순히 혈세낭비라고 보기는 어렵습니다.

 

 

2. 재구조화(협약변경)의 개요 


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서울시 박원순 시장은 이러한 계약조건을 특혜라고 판단하였습니다. 
13%(세후 8.9%)의 보장수익률이 지나치게 높다는 것이 주된 논리입니다.
서울시의 중재 하에, 신규 투자자(흥국생명 컨소시엄)는 기존 투자자(로템 컨소시엄)으로부터 
9호선 관리운영권에 대한 지분을 매입하는 조건으로 7,464억원을 지급하였습니다.

 

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서울시는 “7,464억원에 대한 원리금”과 매년 발생하는 “예상운영비-실제운임수입”을 
흥국컨소시엄에게 재정지원금으로 지급해야 합니다.
즉, 서울시가 흥국컨소시엄에게 투자원리금을 보장하면서도 영업적자에 대한 위험을 부담한다는 의미입니다.
따라서 흥국생명 컨소시엄은 약정된 예상운영비 내로만 영업경비를 지출하면 
수요 위험 및 적자 위험으로부터 해방될 수 있습니다.

 

결론적으로 BTO 사업이 유사 BTL 사업으로 전환된 것이라고 말할 수 있습니다.
이와 동시에 요금결정권은 서울시에 귀속되고 사업수익률은 인하가 되었습니다.

서울시가 이러한 재구조화의 성과라고 내세우는 것들은 
사업수익률의 인하, MRG 폐지를 통한 재정 절감, 운임결정권의 귀속, 시민펀드의 발행들입니다.
이제부터는 서울시가 주장하는 내용의 타당성을 검토해 보도록 하겠습니다.

 

 

3. 사업수익률 인하 

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서울시는 재구조화로 협약 수익률이 약 9%가량 대폭 하락했으므로 개선됐다고 주장하지만
수익률을 단순 비교할 수는 없습니다. 민간사업자가 감수하는 위험이 다르기 때문입니다.
 
기존사업은 MRG가 존재하기는 하지만 계약 15년동안만 수입의 일정비율을 보장 받으므로
나머지 15년에 대한 수요위험과 이로부터 파생되는 영업적자 위험을 전부 민간사업자가 부담하게 됩니다.
반면에 재구조화 사업에서는 25년 계약기간 동안의 수요위험을 전부 서울시가 부담합니다.
따라서 기존사업의 민간사업자가 부담하는 위험이 훨씬 크다고 할 수 있습니다.

 

수익률이 필연적으로 위험과 비례하므로 협약간의 위험 대비 수익률을 비교해야 의미가 있습니다.
기존사업의 위험은 주가지수의 위험보다 훨씬 높고
변경사업의 위험은 국고채 수익률보다 다소 높을 것이라는 대략적인 판단이 가능한데, 
그 9호선 협약이 체결되던 2005년 한 해의 주가지수 수익률은 무려 50%에 달합니다. 
위험이 충분히 분산된 주가지수와 비교하면 기존사업의 수익률이 지나치게 높다고 말하기는 어렵습니다.

 

반면에 재구조화 시점의 변경사업 수익률은 10년만기 국고채 수익률보다 1% 이상 높기 때문에 
25년의 만기를 감안하면 지나치지 않은 수준이라고 할 수 있습니다.

일반적으로 보험사들은 자금을 장기간 운용해야 하므로 9호선은 매우 적절한 투자안입니다.


서울시가 재구조화로 민간투자자가 감수하는 위험이 낮아진 것을 숨긴 채

수익률이 낮아진 것만을 홍보하는 것은 명백히 왜곡이라고 할 수 있습니다.

(주: 단순 1년의 수익률을 단순 비교한다는 것은 무리가 있지만 대략적인 판단은 가능함.) 

 

4. MRG 폐지를 통한 3조원의 재정절감

기존 협약 및 재구조화 협약의 정부보조금 산정방식을 요약하면 다음과 같습니다.
 

 

 



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기존협약은 예상운임수입의 일정비율을 민간사업자에게 보장합니다. 
하지만 로템 컨소시엄은 나머지 15년동안 수요위험에 그대로 노출되기 때문에
실제운임수입을 최대한 증가시키는 한편 비용을 최소화하면서 효율성을 추구할 유인이 존재합니다. 
민간에 의해 최적화된 9호선의 운영권을 30년 후에 서울시가 넘겨 받을 수가 있는 것입니다.
실제로 서울시 도시철도 중 9호선의 효율성이 가장 우수한 것으로 나타나고 있습니다.

(조선일보: 철도 파업의 진짜 이유 http://goo.gl/llXfl8 )

 

반면에 재구조화 협약은 민간투자자에게 예상비용에서 실제운임수입을 차감한 만큼을 보장합니다. 
즉, 운영으로부터 발생하는 적자를 서울시가 지원한다는 것입니다.
흥국생명 컨소시엄은 실제운임수입이 얼마든 상관 없이 비용을 적절하게 통제하여 
예상비용 수준 이내로 지출하면 운영적자 위험에서 해방된다고 할 수 있습니다.
흥국생명 컨소시엄은 그렇다고 일정한도의 이상의 비용을 절약하려고 노력할 필요는 없으므로
도덕적 해이가 발생할 가능성이 있습니다.

 

또한 서울시는 투자원금을 계약기간 동안 약 4.86%의 이자율로 균등 분할상환해야 한다는 것입니다.
이는 직접적으로 서울시의 재정부담으로 작용하게 됩니다. 
서울시는 약 25년간 7,464억원의 원금과 4,658억원의 이자를 민간투자자에게 지급해야 합니다.
 

반면에 기존협약과 관련하여 서울시는 남은 10년동안 MRG를 지급하면 될 뿐더러 
수요증가나 요금인상에 따라 그 규모가 현저히 감소할 수 있습니다..

 

서울시가 주장한 약 3조원의 재정 절감효과에는 결정적인 오류가 있습니다.
기존 협약에서 요금인상을 억제한다는 전제하에 실시협약에 따라 보상 해야 하는 미인상 보조금을 
재구조화 이전의 재정지원금에 포함하였기 때문입니다.
 

 

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실시협약 66조에 따르면 서울시 귀책사유로 사업시행자에게 손실이 발생하는 경우 
예상운임수입에서 실제운임수입을 차감한 금액을 사업시행자에게 지급 해야 합니다.
이것은 서울시가 실시협약을 위반한 것에 대한 위약금 성격이므로 절감효과에는 제외되어야 합니다.

 

 

따라서 민간사업자가 요구하는 수준만큼 요금을 인상한다는 전제하의 재정지원금과
요금인상 없이 재구조화 한 경우의 재정지원금을 비교하는 것이 타당합니다.

 

요금을 인상하는 경우 아래와 같이 MRG관련된 재정지원금이 상당히 감소할 수 있습니다.
재정지원금의 일부가 9호선 이용자의 부담으로 대체되었기 때문입니다.
 

 

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민간사업자가 요구한 것처럼 요금이 1,550원으로 500원 인상되어 수요가 약 10% 감소한다는 낙관적인 전제하에
2014년 운임수입이 40% 성장하고 그 이후에는 5%씩 성장한다는 가정을 하면 
향후에 지급 해야 하는 재정지원금은 약 1,800억원에 불과합니다.
MRG 지급 총액 3,446억원을 기부 채납된 투자금액 6,577억원과 비교하면 
서울시는 BTO 계약을 통해 상당한 수준의 재정을 절감할 수 있다는 것을 알 수 있습니다.
 

 

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결론적으로, 서울시는 요금인상 및 협약유지를 통해 향후 10년동안 약 1,800억원만 지출하면
지하철 운영으로 인한 적자 위험 및 수요 위험에서 해방될 수 있었는데
재구조화하면서 투자원리금 1조 2,122억원 및 운영적자(관리운영비-사업수익) 7,694억원의 재정을 부담하게 되었습니다.

 

 

 

5. 운임결정권의 회수
재정을 절감했다는 서울시의 주장은 잘못됐으며 
약 1조 8,000억원의 재정적 부담을 대가로 운임결정권을 회수했다고 할 수 있습니다.
이로 인해 9호선 이용자의 부담이 서울시로 이전된 것이므로 공공성이 증가한 측면은 있습니다.
그러나 운임결정권을 지나치게 비싸게 회수하였다는 것이 문제입니다.

 

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운임결정권의 대가가 적절한지 간접적으로 판단하기 위하여는 운임결정권의 특성을 이해할 필요가 있습니다.

 

 (1) 실시협약상 9호선 운임상한의 적정성


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실시협약상 요금의 연평균 인상률은 6.07%로서 지난 20년간의 서울시 도시철도 요금의 인상률 6.44%에 못미칩니다.

적어도 실시협약상 요금인상률이 비정상적으로 높은 것은 아니며 

어차피 지하철 요금도 인상될 것이므로 운임결정권의 효력은 상당 부분 상쇄 될 것입니다.

 

(2) 교통수요의 탄력성

일반적으로 교통수요는 필수재 성격을 가지므로 탄력성이 낮다고 여겨지고 있으나 아예 없는 것은 아닙니다.

2012년 초에 수도권 지하철 기본요금이 900원에서 1050원으로 17% 인상하였으나 
승객수요가 약 4%감소함에 따라 운임수입이 13%정도 증가하였습니다.(출처: 2012년 감사보고서)

 

조금은 다른 경우지만 우면산 터널 통행료가 2011년 12월에 2000원에서 2500원으로 25% 인상됐지만 

통행량은 25%이상 감소하여 통행료 수입이 감소하고 MRG 보조 금액이 더 커졌습니다. 

(아주경제: 서울시, 우면산 터널요금 ‘부실 계약’으로 지원금 '폭증'   http://goo.gl/sD349 )

 

이것은 결국 민간투자자가 도시철도 요금과 대비하여 지나치게 높은 수준으로 인상할 수 없다는 것을 의미합니다.

실제로 9호선 측은 2013년 기준 요금 상한은 1,979원임에도 불구하고 1,550원 수준으로 인상을 요구하였습니다.

이러한 교통 수요 탄력성의 특성을 이용하면 서울시가 9호선과 비슷한 버스노선을 증차함으로써,

요금인상을 간접적으로 억제할 수도 있습니다.

 

(3) 운임결정권의 불안정한 귀속

민간투자자에게 부여된 운임결정권의 귀속이 다소 불안정한 상태였습니다.

9호선은 요금인상을 관철시키기 위해 서울시에 대하여 운임신고반려처분 취소 소송을 했으나

법원에서 도시철도법상 신고요건을 충족해야 한다면서 서울시의 손을 들어줬습니다.

 

물론 무제한적으로 요금인상이 억제될 수 있는 것은 아니지만, 

적어도 민간투자자가 자유롭게 요금을 인상할 수 있는 상태는 아니라는 의미입니다.

 

이러한 요금결정권의 특성을 고려하면 1조 8000억원의 재정 부담은 지나치게 비싼 것입니다.

또한 계약이 지속되었을 경우 민간투자자들이 계약상의 수익률을 달성할 수 있을지 매우 불확실한 상태였습니다.

 


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실시협약에 제시된 실질사업수익률 8.9%(세전 13%)은 
실시협약서 상 예상수익이 30년동안 그대로 발생되어야 실현이 가능한 수익률 입니다.
 

예상수익은 실시협약상 운임*예상승객수요로 산출되는데
2012년 현재 실제승객수요는 예상 승객수요의 92%정도를 달성하고 있지만
실제운임 1,050원은 실시협약상 계약운임 1,858원의 약 56%에 불과합니다.
설령 민간투자자가 요구한대로 1,550원 수준으로 요금을 인상한다고 하더라도 
실시협약상 운임 수준의 83%에 불과하므로 교통수요가 10%정도만 감소해도  

실제운임수입은 예상운임수입에 6-70%(교통수요82%X운임83%)정도밖에 미치지 못할 것입니다.

 

따라서 민간투자자는 MRG가 보장되지 않는 나머지 15년의 계약기간 동안에 
실질사업수익률 8.9%의 현저한 하락을 피하기는 어렵습니다.
이는 서울시가 계약을 유지하는 것이 더 바람직한 선택이었음을 시사합니다.

 

6. 시민펀드를 통한 자본조달
재구조화된 9호선은 7,464억원 중 시민펀드로 1,000억원(평균 만기 5.5년)을 
평균 4.6%의 이자율(수수료율 0.3%를 포함)로 조달하였습니다.
2013년 말 무상보육 예산을 위해 서울시가 발행한 지방채의 이자율은 3.16%였는데,
조달 가능한 이자율이 3.5%라고 가정하는 경우 매년 11억원(1000억원*1.1%)의 
이자(수수료 3억 포함)를 불필요하게 지출한 것입니다.
결국, 5.5년간 약 60억원이라는 돈이 “시민 펀드”라는 이름값으로 사용되었습니다.

 

시민펀드는 1인당 2,000만원 가입을 한도로 출시되었는데, 하루 반 만에 완판 되었습니다.
(출처: 이투데이-서울 지하철9호선 시민펀드 하루 반만에 모두 완판 http://goo.gl/hLTA2f )
총 5,509명이 평균 1,815만원씩을 가입했으므로 결국, 저소득층보다는 
상대적으로 여유자금을 운용할 수 있는 사람들에게 팔렸다는 추론이 가능합니다.

 

한편, 외국자본으로 칭해지는 맥쿼리 인프라펀드의 주주 중에 호주 맥쿼리는 3-4%에 불과하고 
나머지는 군인공제회, 대한생명 등 국내 기업 및 소액투자자들이 대부분입니다.
맥쿼리 인프라펀드에 투자한 소액투자자들보다 시민펀드 투자자가 
더 선량하다거나 혜택을 받아야 할 명분은 전혀 없습니다.

  

 

7. 맥쿼리펀드의 수익률

일부 언론들은 박원순 시장이 외국계 맥쿼리 자본을 쫓아냈다고 표현을 합니다. 

마치 맥쿼리가 높은 수익률을 거두고 있었는데 박원순 시장의 겁박 때문에 퇴출된 것 같습니다.
하지만 맥쿼리한국인프라투융자회사(이하 맥쿼리)는 위에서 열거한 위험 때문에 투자기간 내내 배당을 한 푼도 받지 못했고 
고율의 후순위채권의 이자도 첫해 밖에 받지 못했습니다.

(머니투데이: '9호선 논란' 맥쿼리, 2년간 이자 못받았다 http://goo.gl/ZDldy )

그렇게 수익률을 실현하지 못하다가 이번 재구조화로 인한 지분매각을 통해 무려 평균 수익률 13%를 달성하였습니다.

 

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맥쿼리를 물리친 것이 아니라 오히려 서울시는 맥쿼리에게 먹튀할 수 있는 여건을 만들어 준 셈입니다.
이런 시각은 맥쿼리 사업보고서에도 그대로 나타납니다. 
맥쿼리 측은 이번 거래를 “매력적인 조건”이라고 평하고 있습니다.

 

맥쿼리를 비롯한 로템컨소시엄 입장에서는 일단 이번일로 서울시를 신뢰할 수 없게되고 
남은 25년동안 투자비를 회수할 수 있을지에 대한 불확실성이 높아진 상황에서
차라리 확실한 지금 당장 계약상의 수익률을 실현하는게 낫다고 판단했을 것입니다.
오히려 서울시의 협박과 언론플레이 덕분에 로템컨소시엄은 위험한 사업에서 손뗄 수 있는 기회를 잡았습니다.

 

 

8. 박원순의 경전철 사업
서울시가 도시철도 사업을 추진할 때 재원을 전부 지방채를 발행하는 등의 방법으로 자금을 조달할 수 있습니다.
이 경우 낮은 요금 수준이 유지되어 공공성은 증가할 수 있는 반면 
차입금에 대한 원리금 및 철도 운영에 대한 적자를 부담하여 서울시의 재정건전성이 악화된다는 단점이 있습니다.
또한 이러한 재정부담은 철도 SOC 확충을 저해하는 요소로 작용합니다.

 

반면에 민간자본을 도입하면 민간자본을 도입한 만큼 요금이 인상되므로 공공성은 다소 저해되지만
재정건전성이 개선되고 철도 SOC가 빠르게 확충될 수 있다는 장점이 있습니다. 

 

이렇듯 재정사업으로부터 유발되는 적자를 시민전체의 세금으로 부담하거나
수익자부담원칙에 충실하도록 9호선 이용자가 부담케 할것인지 여부는 

결국 자원배분을 어떻게 할 것 인지에 대한 선택의 문제입니다.

 


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만약에 박원순 시장이 재정사업이 옳다고 믿고 추진한다면 그러한 가치관을 존중할 수 있습니다.
하지만, 박원순 시장이 추진하는 8조원 경전철 사업도 50%의 민간자본이 투입됩니다.

대한민국에서 현재까지 추진된 경전철은 요금이 비싸거나 환승할인이 되지 않고 있습니다.
환승객 입장에서는 이는 9호선 민간투자자가 요구했던 1,550원보다 훨씬 비싼 수준입니다.
결국은 민간자본이 투입되는 순간 요금인상은 불가피 한 것입니다.

 

 

9. 정리

서울시는 9호선의 재구조화로 재정 부담을 증가시킨 한편 민간의 신뢰를 잃게 되었습니다.

앞으로는 추진되는 민간투자에 대하여 민간은 박원순 risk를 반영하여 더 높은 수익률을 요구할 것입니다.

이로 인해 증가하는 자본조달비용의 규모는 가늠조차 하기 어렵습니다.

 

이러한 대참사가 발생한 원인에는 박원순 시장 및 측근들의 민간투자사업에 대한 몰이해가 있습니다.


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길지 않은 저 글속에서도 잘못된 사실이 3가지나 발견이 됩니다.

첫번째, 수익률 8.9%는 무위험이 아닌 위험이 반영된 기대수익률이며

두번째, 적자를 보전하는 것이 아니라 수익의 일정부분을 보장할뿐 영업적자는 민간투자자가 부담하며

세번째, 맥쿼리는 대출 330억뿐만아니라 지분 418억원을 투자했으며 실제로 배당이나 이자로 받은 금액은 미미한 수준입니다.

 

이는 인터넷 기사 몇개 읽고 이해한 일반인의 수준과 별 다를바가 없습니다.

이러한 무지에 더불어 대중에 대한 쇼맨쉽 욕심에 일을 크게 그르친것 같습니다.

 


 

 

PS. 

1. MRG 재정지원금은 물가상승률을 어떻게 적용할지에 따라 달라질 수 있고,

9호선 사업이 정확하게 2009년 1월 1일부터 시작된 것은 아니므로 회계기간 불일치로 인해 제3자가 정확하게 계산할 수가 없음.

 

2. MRG 재정지원금 추정금액은 가정에 따라 달라질 수 있는 문제지만 원리금상환 의무로 늘어나는 부채에 비하면 그리 중요하지 않음.

 

3. 대부분 출처는 실시협약(기존,재구조화), 서울시 보도자료, 서울시 내부 공문서 등

 

4. 서울시는 현재 유사BTL과 관련한 채무를 계상하지 않고 있을 가능성이 높으나 실질적으로는 BTL이므로 부채로 계상해야 함.